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山東檢察機關3年多提起公益訴訟345件,辦理訴前程序案件3275件

  圖為山東省莘縣人民檢察院檢察官在通過無人機航拍取證。
  資料圖片

  圖為濱州經濟技術開發區人民檢察院在召開行政公益訴訟訴前會議。
  資料圖片

  數據來源:最高人民檢察院新聞發布會

  引 子

  時隔一年多,那封“特殊”的感謝信,王同立依然留存。

  王同立是山東省日照市嵐山區檢察院副檢察長。感謝信來自曾是被告的日照市環保局嵐山分局。因治污不力,嵐山分局被提起公益訴訟,并被判決依法限期履職。

  “行政機關當被告,心理上大都有些抵觸,咋還會感謝?”接到信,王同立一肚子疑慮。

  此前,嵐山分局也出了力,但治污牽涉多個部門,孤掌難鳴。法院判決后,檢察院協調各部門聯動,依法關停排污企業。

  “嵐山分局雖丟了面子,卻解了難題。”這下,王同立反倒有點“小驕傲”。

  黨的十八屆四中全會提出,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年,最高人民檢察院在山東等地開展公益訴訟試點工作。兩年后,檢察機關提起公益訴訟制度正式建立。最高人民檢察院制定下發的《2018—2022年檢察改革工作規劃》,明確提出將實現刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察并舉。

  3年多來,山東省檢察機關提起公益訴訟345件,辦理訴前程序案件3275件,督促復墾耕地2810畝,收回國有資產及各類專項資金超過1.09億元,加強了對環境資源、食品安全等領域公共利益的司法保護。

  這項依法治國的新實踐,道路正越走越寬廣。

  

  試點探索

  如何調查取證,怎么認定履職是否到位,到什么程度可以起訴……王燕和同事面對的,是一道道難題和各種阻力

  “要解決的問題很多,遠不到松口氣的時候。”做公益訴訟3年多,山東省人民檢察院民事行政檢察二處檢察官王燕稱得上是專家,但心理壓力依然如初。

  日常工作之外,王燕常到基層檢察院授課,分享自己做公益訴訟的心得。課件中每一點經驗背后,都凝結著一個個案件的艱難探索和無數次的論證研討。

  德州市慶云縣環保局不依法履行職責案,是山東檢察機關打響的公益訴訟“第一槍”,也是全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點工作后,全國首例行政公益訴訟案件,被評為2015年度檢察機關十大法律監督案例之一。

  案件辦理的過程,曲折而艱難。

  由于慶順化學科技有限公司(以下簡稱慶順公司)違法排污,當地群眾反復投訴。這家企業,系慶云縣招商引資而來,規模不小,但因污染治理設施建設不到位、生產工藝落后等問題,一直未通過環保驗收。慶云縣環保局雖多次作出行政處罰,但污染問題“濤聲依舊”。

  2015年1月和5月,慶云縣檢察院先后兩次發出檢察建議,督促慶云縣環保局依法正確履職,加大對慶順公司的監管力度。慶云縣環保局雖有回復,但污染仍在繼續,群眾還在舉報,事情一度陷入僵局。

  很快,轉機出現。2015年7月,十二屆全國人大常委會審議通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。山東省人民檢察院作為試點單位之一,先期在6地市、68個基層院開展試點工作。慶云縣檢察院便是其中之一。

  提起公益訴訟,由此成為新的選項。

  真正操作起來,困難重重。“怎么認定是否履職到位,到什么程度才能起訴,訴訟請求怎么確定,這些問題過去都沒碰到過。”擺在王燕和同事們面前的,只有一份試點方案。

  此外,提起公益訴訟,來自當地政府的阻力不小。“有認識不到位的因素,也有傳統觀念的束縛。”山東省人民檢察院民事行政檢察二處處長周錦燕說,案件事實、法律適用都沒有問題,到底訴還是不訴?

  屢經權衡,層層上報,這起案件最終進入訴訟程序。

  2015年12月,經最高人民檢察院批準,慶云縣檢察院作為公益訴訟人,向慶云縣人民法院提起公益訴訟,請求判令慶云縣環保局依法履行監管職責,并確認其直接收取慶順公司罰款的行政行為及批準慶順公司試生產、試生產延期的行政行為違法。訴訟期間,慶云縣環保局糾正了部分違法行政行為。2016年4月,慶云縣檢察院將訴訟請求變更為確認慶云縣環保局批準慶順公司試生產、試生產延期的行政行為違法,并獲得法院支持。最終,慶順公司關閉停產,污染問題徹底解決。

  開了一個好頭,并不意味著以后的路就是坦途,問題一個接一個蹦出來。

  起初,各地進展不均衡,僅有兩成左右的基層院辦理了公益訴訟案件,且辦案阻力較大。但是,如果缺乏足夠數量的樣本,就無法為制度完善提供參照。為此,山東省人民檢察院強化個案跟進指導和實地督導,加強與當地黨委和政府的溝通協調……同時,國家層面也出臺了一系列支持檢察機關提起公益訴訟的舉措。到2017年6月,山東參與試點的68個基層院全部填補公益訴訟空白。

  “檢察機關的公益訴訟試點,探索了一條公益司法保護之路,尤其是行政公益訴訟,彌補了法律空白,有利于督促行政機關自我糾錯、依法履職,對促進依法行政、法治政府建設,意義深遠。”山東省人民檢察院副檢察長王效彤說。

  2017年7月1日,新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》正式施行,檢察機關開展公益訴訟工作全面推開。

  “有了法律的支撐,檢察機關開展公益訴訟的路徑,也就變得清晰起來。”山東大學法學院副教授劉加良說。

  現實考量

  做好做大公益訴訟,不能只重數量,更要重質量和效果。一起案件是否提起訴訟,要考慮哪種方式既有助于解決問題,又不浪費司法資源

  3年多來,提起公益訴訟345件,辦理訴前程序案件3275件。

  單看數字,多少有些令人費解:為何檢察機關“偏愛”辦理訴前程序案件,提起訴訟的案件相對較少?

  “做好做大公益訴訟,不能只注重數量,更要注重質量和效果。一起案件最終是否提起訴訟,要考慮哪種方式既有助于解決問題,又不浪費司法資源。”山東省人民檢察院檢察長陳勇說,這考驗著檢察官的政治智慧、法律智慧、檢察智慧。

  濱州經濟技術開發區檢察院的檢察官,就曾面臨這樣的選擇。轄區內上海世家小區生活污水未經任何處理,直接排放至秦皇河,嚴重影響周邊環境及居民生活。經環保部門監測,化學需氧量超標3.3倍,氨氮量超標8.51倍。

  民行科科長牟沖帶隊調查,費盡周折找到責任主體——區公用事業局。按照程序,濱州經濟技術開發區檢察院發出檢察建議,督促其依法履行監管職責,防止小區生活污水直排。

  “2018年2月,區公用事業局書面回復,稱已經采取措施封堵排污口,并對造成排污問題的小區管網進行了排查。”但到現場實地查看后,牟沖發現污染問題并未徹底解決,“區公用事業局反饋,整治工作涉及多個職能部門,不是一家能辦得了的。”

  事情到了這一步,提起公益訴訟勢在必行。但是,一旦進入訴訟程序,耗時較長不說,即便判決了也未必能順利執行。

  最終,檢察官們嘗試召開“行政公益訴訟訴前會議”,把相關單位都請來,再邀請市人大代表、特約檢察員,共同商討辦法。

  “開發區管委會牽頭,召集相關部門到檢察院商議,最終確定由區公用事業局牽頭,投入90余萬元對秦皇河沿線雨污水管網實施徹底改造。”時任濱州經濟技術開發區檢察院檢察長的扈炳剛說,公益訴訟是為了解決問題,不應為了訴訟而訴訟。

  這是山東檢察機關開展訴前會議試點的首次成功實踐。循著這一思路,山東各級檢察機關將辦理訴前程序案件作為督促行政機關自我糾錯、保護公共利益的常態化手段。在此基礎上,山東省人民檢察院出臺了《行政公益訴訟訴前會議實施辦法》,使這一制度得以規范運行。

  “在訴前程序階段,我們創新實施‘三公開機制’,即公開宣告檢察建議、公開約談被建議單位、公開聽證訴前案件。”王同立表示,這有點像是檢察機關給自己“加戲”,“但這樣的‘戲碼’該加,既是普法宣傳,又能督促相關單位履職整改,還能監督檢察院辦好案子。”

  不過,訴前程序案件辦理過后,相關部門和單位的整改是否達標,該如何判定?又由誰來判定?

  嵐山區檢察院的辦法,是公開聽證。在一起因海產品初加工引發污染的案件中,涉案單位先后實施兩輪整治。7名來自環保、司法等領域的監督員,對整治效果進行評判,有5人認為達到整改效果建議不提起訴訟,有兩人認為整改還須加強但也建議不提起訴訟。最終,結合檢察官現場調查的情況,嵐山區檢察院作出終結審查的決定。這次公開聽證,嵐山區檢察院還通過直播的方式向社會公開。

  “訴前程序在節約司法資源、促進社會和諧方面發揮著不可替代的作用。”王燕坦言,堅持訴前程序與提起訴訟并重,也是出于促進公益訴訟良性發展的現實考量。

  而在陳勇看來,檢察機關對訴前程序的重視,也展示了公益訴訟的另一重意義,即檢察機關的監督本質上是督促行政機關自我糾錯、積極履職,是以法治思維和法治方式維護公共利益,不存在你贏我輸、你高我低的問題。

  苦練內功

  自從做了公益訴訟,加班加點就成了于海的家常便飯。這位曾經只管烹調的“廚師”,現在案件從頭到尾都要管,要干“采購、廚師、店小二”的活

  2018年初,濟寧市人民檢察院組建行政檢察及公益訴訟辦案組。原本在公訴一處任副處長的于海,被調整為該辦案組組長。從那時起,加班加點就成了于海的家常便飯。

  “要學的太多,要干的太多。”擱在過去,于海面對的是公安機關偵查完畢移交的案件,主要是研究案情、審查證據,為庭審做準備,“就像個‘廚師’,有人把菜買好,我只負責烹調,專心研究案件如何能贏。”

  如今做公益訴訟,工作量翻了好幾倍。于海這位曾經只管烹調的“廚師”,現在一個人要干“采購、廚師、店小二”三個人的活。從線索發現到調查取證,再到庭審應對,一起案件從頭到尾,于海都要管。辦案過程中,還要協調各方關系,著實費心費力。

  從過去強調“一專”,到現在側重“多能”,不少轉向公益訴訟領域的檢察官坦言:“幾乎天天都有嚴重的本領恐慌。”

  比如調查取證,有的檢察官幾乎沒出過現場,更不具備生態環境、資源保護等領域的專業知識;比如出庭應對,有的檢察官長期做幕后工作,沒有出庭經驗。開展公益訴訟之初,相當一部分基層院辦案數量上不去,甚至長期沒有提起一起訴訟案件。

  對這些問題,山東省人民檢察院民事行政檢察二處副處長劉艷并不意外。當前檢察機關開展公益訴訟,多交由民事、行政處室承擔,從事公益訴訟的檢察官往往身兼數職,“尤其是在基層院,一般就是三四個人,有的只有一兩個人,平時還得做民事監督案件,很難騰出足夠的精力做公益訴訟,離專業化的要求還有不小差距。”

  改變,從加強規范化建設和隊伍自身建設開始。

  山東省人民檢察院出臺《檢察建議工作實施細則》,制作20個檢察建議文書模板,督促各地各級檢察機關全程跟蹤、督促落實,把檢察建議做成剛性、做到剛性。省市縣一體化辦案,從線索摸排、調查取證、檢察建議到后期的訴訟、出庭,聯動發力。

  針對人力不足問題,山東省人民檢察院建立起全省公益訴訟案件辦理人才庫,培養儲備了一批具有理論和實踐經驗的公益訴訟人才骨干,并借助“外腦”建立民事行政檢察監督案件咨詢論證專家庫。山東各級檢察機關還陸續成立公益訴訟辦案組,從人、財、物等各方面予以保障。

  去年,山東開展海洋生態環境保護領域公益訴訟專項活動。招遠市檢察院發現,在中央環保督察組交辦的整改案件中,招遠市偉龍漁業有限公司非法占用0.739公頃海域填海建設小碼頭,時間長達6年,但招遠市海洋與漁業局卻未能依法履行監管職責。2018年8月,這起行政公益訴訟案件在招遠市人民法院公開審理。

  聽完判決,招遠市檢察院民行科科長王紹莉長舒一口氣,“前后花了幾個月時間,我們取證,煙臺市檢察院核查,省檢察院指導,共同想辦法出主意,最終法院支持了我們的全部訴訟請求。”

  借力發力

  檢察機關提起公益訴訟日益常態化,社會認知度也越來越高,但困難依然不少。“不能靠檢察機關單打獨斗,需要各方力量良性互動、協同作戰”

  當了多年的檢察官,劉新華頭一次感覺“后怕”,“被黑惡勢力威脅,被身份不明的人圍堵,每次脫身都得費不少勁。”

  那是一次辦理公益訴訟案件的經歷。嵐山區一家鋼渣廠從鋼廠運回廢棄鋼渣,然后煉洗出鐵砂再賣給鋼廠,煉洗環節要使用一種強堿,會產生大量廢水。

  “這些廢水毒性很大,流到水庫中,就會造成魚類死亡;流到農田里,就會讓莊稼枯萎。”發現線索后,嵐山區檢察院指派劉新華和同事前去調查取證,沒想到過程會如此驚險。如今再聊起來,劉新華有點輕描淡寫。不過,他還是期盼“一些危險性大、專業性強的案件,能得到公安、環保等部門的協助”。

  針對調查取證方面的短板,山東各級檢察機關也在嘗試突破。東營市人民檢察院設立檢察官和法警聯席會議,初步建立起重大公益訴訟案件“檢察官+法警”調查取證新模式;濟南、青島等40多個市、縣檢察院自主研發公益訴訟、行政執法檢察監督信息平臺,配備無人機等專業設備,提高取證質量和辦案效率。

  “一方面,檢察機關需要‘強身健體’,提高自身能力水平;另一方面,不能靠檢察機關單打獨斗,而是需要各方力量良性互動、協同作戰。”在陳勇看來,檢察機關提起公益訴訟日益常態化,亟須建立健全配套機制。

  去年,山東省委政法委、省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳、省司法廳聯合出臺了《關于在檢察公益訴訟工作中加強協作配合的意見》,就公益訴訟案件的立案、管轄等予以細化。山東各級檢察機關通過會簽文件、座談交流等方式,加強與環保、國土、公安等部門的協作配合、信息共享和技術咨詢。越來越多地方的黨委和政府,出臺支持檢察機關開展公益訴訟工作的意見。

  起初,這樣的事常見:檢察機關提起公益訴訟,有行政部門負責人覺得丟面子,不理解、不支持、不配合。于海指導的一起案件,就遇到了當地領導的“特殊關照”,費了不少周折。

  “現在打招呼、說情的明顯少了,很多行政部門的負責人對公益訴訟有了新認識。”于海一直期盼的信息共享機制,也已建立起來,“環保部門的行政執法信息與我們連通,哪里有污染事件,環保部門有沒有及時履職,我們都能第一時間看到。”

  督促復墾耕地2810畝,清除危險廢物超過1.55萬噸,收回國有資產及各類專項資金超過1.09億元,收回被欠繳的國有土地出讓金6.7億元……一串串數字,印證著檢察機關提起公益訴訟制度的力量。

  不過,檢察機關提起公益訴訟制度雖已正式確立近兩年,但在制度和實踐層面仍有諸多瓶頸。比如行政行為往往專業性較強,行政法律法規繁雜,檢察機關舉證面臨諸多困難;比如誰來監督涉案單位和部門執行判決;比如檢察機關提起公益訴訟的邊界在哪里……

  長期關注公益訴訟的劉加良認為,檢察機關提起公益訴訟制度的理念、頂層設計、操作規程,仍有較大的完善空間。“它是整個公益訴訟制度的重要支柱,也有助于更多的社會力量參與公益訴訟,共同維護涉及每位公民的公共利益。隨著依法治國的全面推進,檢察機關提起公益訴訟制度的未來走向,很值得期待。”


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